|
面向未來，我國要實現從互聯網大國向互聯網強國的跨越，在相當程度上有賴于行業管理水平的提升。當前，我國互聯網行業管理正處在一個調整適應期。在這個階段，不是被動地頭痛醫頭、腳痛醫腳，而是主動地號準脈搏、查找問題，對于更好地貫徹“積極發展、加強管理、趨利避害、為我所用”方針，改進行業管理效能，促進行業更好更快發展，具有重大的戰略意義和現實意義。行業管理定位問題定位問題是做好工作的首要問題。目前，我國參與互聯網管理的部門有十多個，形成了網絡文化管理、行業管理、安全管理和互聯網應用管理四大類齊抓共管的格局。中辦32號文件明確了通信行業主管部門是互聯網的行業主管部門；中辦16號文件再次強調，互聯網行業主管部門同時也是網絡文化信息服務的管理部門，負有建設社會主義先進文化和維護網絡文化信息安全的責任。近年來，無論是在部級層面還是在省級層面，互聯網行業主管部門積極開拓，主動作為，在建立網站備案系統、整治網絡違法不良信息、引導文明辦網和文明上網等方面，做了大量工作，取得了明顯成效。但在很多時候，我們充當的是“救火隊員”的角色，忙于配合，疲于奔命，對行業管理究竟“管什么、怎么管”問題，尚未摸索清楚。
因此，工作中既要“埋頭拉車”，更要“抬頭看路”。要看到互聯網不僅具有產業屬性，更具有媒體屬性（由此衍生了文化屬性，甚至政治屬性），這就決定了互聯網行業管理的復雜性，決定了不能用傳統通信網的思維去管理互聯網。因此，行業管理部門不僅要站在行業的層面，還應站在更高層面謀劃自身定位，跳出行業看行業，放眼全局找位置，致力于構建安全網、放心網、和諧網。一要當好行業發展的推動者。通過制定行業規劃和標準，出臺鼓勵新技術、新業務發展的政策，調控互聯網基礎資源等措施，指導行業發展方向，促進互聯網持續健康發展。二要當好行業秩序的維護者。綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段加強市場監管，做好準入管理，抓好日常監管與專項治理，規范互聯網市場秩序，優化行業生態環境。三要當好網絡文化的建設者。大興網絡文明之風，推進文明辦網、文明上網，加強對有害信息、軟件的整治，倡導綠色網絡文明，推動中國特色網絡文化建設。四要當好和諧穩定的促進者。主動服務各級黨委、政府中心工作，及時掌控互聯網輿情，為施政決策提供預警參考。與安全管理部門、應用管理部門建立合作機制，明確職責界限，順暢工作流程，在協作中強化行業管理部門地位。促進行業發展問題發展是硬道理，管行業首先要抓發展。在促進發展方面，行業管理部門目前沒有好的抓手。一方面，我國互聯網產業“大而不強”，在GDP中比重僅為7%，而世界平均水平是9%，美國這一比例更高，達到了20%。另一方面，當前各部門對互聯網的監管有整體走嚴的趨勢，這在某種程度上制約了互聯網的發展。安全問題固然重要，但其必須也只能建立在發展問題解決得好的基礎之上。因噎廢食不可取，棄發展而只顧安全必然無路可走。作為行業管理部門，一定要找到二者之間的平衡點。基礎資源管理問題基礎資源管理是互聯網行業管理的根基。據《中國互聯網絡發展狀況統計報告（2009年7月）》，截至2009年6月底，中國的IPv4地址數量達到2.05億；中國域名的總數為1626萬個，其中CN域名1296萬個；中國網站數量為306.1萬個，其中CN下網站數占78.7%；中國國際出口帶寬為747,541.4Mbps，半年增長16.8%。面對如此龐大的互聯網基礎資源，行業管理部門至今未能建立起完善的管理機制，對基礎資源的掌控甚至對其使用情況的了解都很不到位。目前已建立的非經營性網站的備案管理系統，因管理模式和實現方式的缺陷，備案率和備案信息準確率均得不到保證，對備案信息的真實性、動態跟蹤管理均沒有有效的約束機制。各基礎電信運營企業IP地址分配管理混亂、報備率較低，對網絡信息安全事件的快速定位和處置帶來困難。
我們必須懷有強烈的緊迫感和危機感，以掌握互聯網管理的基礎資源為核心，積極研究基礎資源的管理模式，構建包括IP、域名、網站在內的權威的互聯網行業管理的基礎資源數據庫，努力成為互聯網基礎資源管理統一的唯一的扎口部門。高度重視互聯網管理的技術能力建設，運用技術系統來解決網絡信息安全管理問題，建設省級的網絡安全與信息安全監控技術支撐系統。要打造服務各互聯網管理部門的統一平臺，為實現互聯網的長效監管打下堅實基礎。要改進管理手段，積極利用信息化平臺建立閉環式的互聯網業務基礎信息管理系統，實現許可審批的網上辦理，建立互聯網企業、業務經營情況、不良記錄的數據庫。要加強對行業發展情況的研究，監測分析互聯網行業運行態勢，定期統計并發布相關信息，進行預測預警和信息引導。要加大政策扶持力度，協調各有關部門，使互聯網企業能享受現代服務業、高新技術產業等相關優惠政策。網絡安全管理問題2009年5月，一起針對DNS的網絡攻擊造成全國十余省出現的網絡故障，再次敲響了互聯網安全的警鐘。據調查，半年內有57.6%的網民在使用互聯網過程中遇到過病毒或木馬攻擊，有31.5%的網民在過去半年內遇到過賬號或密碼被盜的問題。各類網絡安全事件均存在竊密、泄密、遠程控制、發起網絡攻擊等潛在危害，全國網絡失泄密事件已經占到泄密總量的70％以上。隨著3G時代的來臨，移動互聯網的快速發展也使網絡信息安全問題越來越突出。世界各國無不將互聯網作為重要的信息基礎設施，很多國家制定了互聯網發展戰略及規劃，使之成為國家軟實力的利器。面對國際國內環境，應從國家戰略的高度對網絡信息安全給予足夠重視，推動出臺網絡信息安全國家戰略。同時，進一步加大互聯網基礎設施建設，推動中國互聯網向高速互聯網發展。創新業務管理問題據《中國互聯網絡發展狀況統計報告（2009年7月）》，截至2009年6月底，中國擁有個人博客/個人空間的網民用戶規模已經達到1.82億人，博客的認知和普及程度越來越高，相當部分的草根博客由專業博客運營商向互動性更強的SNS（SocialNet-workingServices）網站進行轉移。微博客等社交網絡也在中國開始風靡，與網絡業務日新月異的發展速度相比，行業管理部門對新業務形態的跟蹤研究很不到位，特別是對于新業務形態可能帶來的網絡信息安全問題缺乏評估，使得相應的管理政策、運營規則存在空缺，存在很大的網絡信息安全隱患。而僅有的早在2000年出臺的《互聯網電子公告服務管理規定》中的一些業務形態已淡出視野，而其對論壇（BBS）的管理規定也因門檻較高，審批通過的屈指可數，但事實情況是BBS已遍地開花。
互聯網行業管理的挑戰性正在于此。我們目前對互聯網的認識還只是海面上的冰山一角，未知遠大于已知。在有限可知的未來，Web3.0和IPv6的應用將使互聯網的滲透性更加增強，對行業管理的要求更高。為此，必須做好對新技術、新業務發展所帶來的網絡信息安全風險的跟蹤研究，在新技術和新業務的研發、推廣和管理過程中同步考慮網絡信息安全問題，及時修訂完善相關管理政策，真正做到與時俱進。依法管理問題目前互聯網行業管理部門的執法依據主要包括，一部與法律效力階位一致的全國人大常委會《關于維護互聯網安全的決定》；兩部行政法規，即《中華人民共和國電信條例》、《互聯網信息服務管理辦法》；以及數個部門規章：《互聯網IP地址備案管理辦法》、《中國互聯網絡域名管理辦法》、《非經營性互聯網信息服務備案管理辦法》、《互聯網電子公告服務管理規定》等。可以說，我國互聯網行業管理的立法進程，不僅遠遠滯后于互聯網行業的發展速度，也已落后于其他管理部門。公安等部門已出臺多項部令，如《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、《信息安全等級保護管理辦法》等，各地公安部門已據此掌握了大量用戶信息資料。而行業管理的網絡安全、信息安全的職責和依據都沒有在法律層面明確，垃圾短信過濾等很多環節缺乏法律依據，手機實名制的推行也因法律缺失而阻力重重。
要加強互聯網行業管理，就必須改變長期以來形成的技術型思維，大張旗鼓地把互聯網管理作為社會管理必不可少的組成部分，充分發揮自身優勢，為各級黨委、政府和相關部門提供服務。要堅持依法管理，加快立法進程，推動出臺鼓勵互聯網領域科技進步和創新、網絡誠信建設等方面的法律規范，修訂完善《中國互聯網絡域名管理辦法》、《互聯網電子公告服務管理規定》等現有規章制度。管理模式問題目前，作為傳統通信監管對象的基礎電信運營企業，在追求經濟效益的目標和績效考核壓力下，加之互聯網多頭管理而行業管理相關制度缺失，其對網絡信息安全工作缺乏足夠的重視，對行業管理相關要求往往只是表面應付，不予積極配合。對為數眾多的增值電信企業的管理則更為松散，這些企業普遍規模小、生存困難，各方面變數很大，市場準入以后的監管缺乏有效手段和模式，甚至是只管“生”、不管“養”。面對數量更為龐大的非經營性網站，目前按網站主體所在地的管理方式十分混亂，權責不明晰，管理效率極低。
面對數量如此眾多的管理對象，究竟應采取什么樣的管理模式？這里關鍵是要充分認識互聯網企業的屬性，既有商業性，還有公益性。互聯網企業不僅要追求利潤最大化，還要承擔更為重要的政治和社會責任。作為行業管理部門，對其監管不能僅從商業倫理上要求，必須更加嚴厲。尤其是提供網絡通道的基礎運營企業，其實充當著行業管理客體和主體雙重的角色。作為客體，他們受政府部門的管理；作為主體，他們對所接入企業負有不可推卸的管理責任。對于增值電信企業，要進一步完善市場準入制度和證后管理制度。對于非經營性網站，必須盡快改變管理方式，按照接入地實施管理。技術支撐問題行業管理的優勢在于業務上的專業性和技術上的先進性。目前，我國互聯網行業管理部門技術支撐體系缺乏協調和聯動。近年來國家已建設多個系統，主要服務于國家網絡信息安全，對于阻止境內外敵對勢力對國內的滲透破壞、維護社會穩定等起到了積極作用，但這些系統與行業行政管理之間缺乏協調和聯動機制，對行業管理的支撐比較薄弱。特別是省一級的網絡信息安全支撐手段缺乏，市一級更是空白，難以滿足地方黨委、政府對網絡信息安全保障及維穩的要求。
因此，要加強技術平臺投入，盡快建設國家－省－市（城域網）三級結構的國家網絡安全監控大平臺，確保網絡運行安全和國家保密安全。從功能角度，該平臺可分三個層面：基礎層面是覆蓋各類資源的數據庫，實現及時發現、有效防范；中間層面是網絡安全和信息安全的業務模塊，實現及時保護、有效控制；上層是面向各類管理主體的接口，實現及時聯動、有效處置，真正實現互聯網的可控可管。行業自律問題這些年在互聯網行業管理中，喊得最響的就是自律。由于互聯網的快速發展，政府管理難免一直處于相對滯后的狀態，企業走在最前面，行業組織地位凸顯理所應當。問題在于，目前我國互聯網行業組織的自主性、非政府性并不明顯，稱其為半政府機構并不為過。定位和機制的模糊，導致目前很多行業自律活動易流于形式，沒有充分發揮出行業組織應該有的作用。
要適應新形勢對互聯網行業自律的新要求，在國家、省、市乃至縣層面，建立健全互聯網行業社團組織，依據專業設置若干專業委員會。要研究承接政府職能轉移的工作機制，探索協會、學會市場化改革的新路，不斷增強行業組織“造血”能力。要加大正面倡導力度，引導互聯網從業人員和廣大網民自覺遵守國家法律法規和有關政策，講求職業道德和社會公德，積極傳播健康信息，擴大主流輿論，抵制有害信息、網絡濫用行為和低俗之風，形成健康向上的網絡環境。管理隊伍建設問題說一千，道一萬，隊伍建設是關鍵。沒有人，什么事也干不成、干不好！在這方面，行業管理部門已遠遠落后于其他相關部門，力量與責任很不匹配。維穩工作重心在市、縣，而互聯網行業管理部門一直未能設立市級機構，屬地化管理不得不停留在省級層面，這已成為制約行業管理的最大瓶頸。
要從中央到地方分頭做工作，加緊推動成立地市監管機構，落實人員編制，與網絡信息安全屬地化管理相銜接。要加強人才隊伍建設，吸引法律、技術、行政等多方面的優秀人才投身互聯網行業管理。
上述十個問題有的是基礎性的問題，有的是關鍵性的問題，有的是深層次的問題，它們直接關系著互聯網行業管理的成效，有必要深入研究。當然，重要的不是問題，而是從問題到措施，從思路到行動，從研究到實踐，從敢想到敢干。只要我們緊緊圍繞“管什么、怎么管”這一根本問題，堅持發展與安全并重、技術與業務并進、網絡與內容并建、內源與外力并抓、通信網與互聯網并舉，一項一項抓落實，一點一滴去耕耘，就一定能一步一個腳印地向前進，一定能創造出經得起實踐、人民和歷史檢驗的業績。 |
浙公網安備 33038102330897號